Corte
di cassazione - Sezione I civile - Sentenza 26 febbraio-20 maggio 2002 n. 7341
(Presidente Olla; Relatore Berruti; Pm -
difforme - Russo; Ricorrente Garante per la protezione
dei dati personali; Controricorrente Assitalia Le Assicurazioni d’Italia Spa)
Procedimento
civile - Legittimazione - Passiva - Garante per la protezione dei dati personali
- Provvedimento da esso emesso per la protezione dei diritti della persona su
ricorso dell’interessato - Impugnazione dinanzi al tribunale - Legittimazione
passiva dell’autorità Garante - Sussistenza - Fondamento. (Legge 675/1996,
articoli 1, 13, 29 e 30; Costituzione, articolo 111)
Al giudizio che si svolge dinanzi al tribunale ordinario, ai sensi
dell’articolo 29, comma 6, della legge 31 dicembre 1996 n. 675, in opposizione
al provvedimento del Garante per la protezione dei dati personali, reso
sull’istanza dell’interessato rivolta alla tutela, in relazione al
trattamento dei dati personali, di uno dei diritti indicati nell’articolo 13
della citata legge, è legittimato a partecipare lo stesso Garante, e ciò per
far valere il medesimo interesse pubblico specifico che la legge ha affidato a
detta Autorità predisponendo, dinanzi a essa, un procedimento che, per quanto
strutturalmente caratterizzato dal contradditorio dei soggetti coinvolti - il «titolare»,
il «responsabile» e l’«interessato» - e funzionalmente proteso alla tutela
dei diritti della persona, si connota come amministrativo e non pone il Garante
in una posizione di terzietà assimilabile a quella del giudice nel processo.
(Enunciando il principio di cui in massima, la Suprema corte ha cassato la
sentenza del giudice del merito che, invece, aveva escluso la legittimazione
passiva del Garante in ordine ai giudizi aventi a oggetto l’impugnativa di un
provvedimento da esso emesso).
TESTO
DELLA DECISIONE
Svolgimento del processo
Concezio Armonia dipendente della spa Enel, assicurato con polizza sottoscritta
dal datore di lavoro per i rischi extra-professionali con Assitalia spa
presentava ricorso al Garante per la protezione dei dati personali ai sensi
dell'art. 29 della legge n. 675 del 1996, chiedendo che gli fosse consentito
l'accesso ai dati relativi alla propria persona contenuti nella perizia medico
legale redatta dal sanitario di fiducia della assicuratrice. Il Garante
accoglieva l'istanza ordinando ad Assitalia di mettere a disposizione dello
Armonia i dati predetti.
Assitalia impugnava il provvedimento ai sensi dell'art. 29 citato comma sesto
sostenendo anzitutto che le valutazioni medico legali in questione facenti parte
del procedimento di formazione della volontà di un contraente sono estranei
alla tutela di cui alla legge n. 675 del 1996. Resistevano alla domanda lo
Armonia ed il Garante.
Il Tribunale di Roma affermava preliminarmente la carenza di legittimazione
passiva del Garante in ordine ai giudizi aventi ad oggetto la impugnativa di un
suo provvedimento ai sensi della citata norma dell'art. 29 della legge n. 675
del 1996. Quindi nel merito, accoglieva la opposizione della Spa Assitalia
annullando il provvedimento del Garante.
Sulla questione preliminare la sentenza in esame riteneva che oggetto della
tutela sono esclusivamente diritti soggettivi della persona, il che
costituirebbe una realtà unica nella materia della posizione processuale delle
Autorità indipendenti laddove un loro provvedimento venga impugnato, tale da
rendere inutilizzabile ogni comparazione. Riteneva quindi che in via di
principio la tutela di cui, all'art. 29 citato impone un vero e proprio
contraddittorio processuale innanzi al Garante, alternativo a quello che può
svolgersi innanzi al Giudice e non coinvolge il Garante stesso che nella
controversia non riveste la posizione di parte. Pertanto il ricorso al Giudice
successivo al provvedimento del Garante si atteggia come una sorta di processo
di secondo grado. Questa conclusione in particolare nella sentenza impugnata
viene rafforzata con la considerazione della ricorribilità per cassazione della
sentenza del Tribunale, proprio perché emessa in tale fase di impugnazione.
Da ciò la sentenza in esame trae la conclusione per la quale il Garante in
quanto “Giudice” (testuale) neutrale, ovvero operante in posizione di
terzietà, persegue interessi pubblicistici analoghi a quelli perseguiti dal
Giudice e non invece interessi “propri”. Questa natura pubblicistica
dell'interesse perseguito escluderebbe il riconoscimento della legittimazione
processuale di cui si tratta.
Nel merito quindi la sentenza impugnata rilevava la astratta appartenenza della
perizia medica alla nozione di dato personale di cui all'art. 1 della legge n.
675 del 1996. Riteneva tuttavia che la tutela legale in questione per risultare
coerente con quelle relative ad altre posizioni soggettive tutelate anche
Costituzionalmente, quali quella alla libertà di pensiero ed alla sua
manifestazione, non può includere nessun tipo di valutazione, ancorché
professionale medica, ma deve essere ristretta a dati non opinabili, oggettivi e
suscettibile di essere ricondotti come la legge prescrive, a pertinenza,
completezza ed esattezza, per le ragioni dette escludeva la tutela domandata con
la istanza al Garante.
Contro questa sentenza ricorre per Cassazione con due motivi il Garante per la
protezione dei dati della persona. Resiste con controricorso e spiega ricorso
incidentale Assitalia. Deposita un controricorso e ricorso incidentale lo
Armonia, Assitalia ha depositato una memoria.
Motivi della decisione
1. I ricorsi debbono essere preliminarmente riuniti.
1a. il ricorso incidentale dello Armonia deve essere dichiarato inammissibile.
Esso infatti manca di qualunque cenno ai fatti di causa, in violazione dell'art.
366 n. 3 cpc.
2. Il Garante con il primo motivo del suo ricorso principale lamenta la
violazione e la falsa applicazione dell'art. 29 della legge n. 675 del 1996.
Sostiene di essere legittimato a partecipare a qualunque giudizio abbia ad
oggetto un suo provvedimento per fare valere l'interesse pubblico specifico che
la legge gli ha affidato, ancorché esso abbia ad oggetto l'opposizione ad un
suo provvedimento. Ritiene infatti che anche nella ipotesi in cui il suo
intervento ha avuto luogo ad istanza di parte ed alternativamente alla domanda
giudiziaria, risulta preminente sull'interesse individuale in controversia il
predetto interesse pubblico. Rileva che il giudizio ordinario può nascere anche
da procedimenti iniziati su segnalazione o su reclamo sensi dell'art. 31 della
legge, ovvero su diniego di autorizzazione di cui alla lettera I della stessa
norma, casi tutti nei quali il provvedimento del Garante viene preso fuori del
procedimento in contraddittorio di cui all'art. 29, ma tuttavia facendo valere
il medesimo interesse pubblico. In tali casi non si dubita della sua
legittimazione a partecipare all'eventuale giudizio innanzi alla autorità
giudiziaria. Ritiene pertanto insignificante il procedimento suddetto ad
escludere la legittimazione processuale in questione.
2a. Osserva il collegio che la protezione assicurata dalla legge n. 675 del 1996
ai diritti della persona si realizza attraverso un coordinato meccanico di
interventi da parte del Garante nei confronti di ogni situazione di attuale o
potenziale lesività, avviati tanto di ufficio quanto ad istanza degli
interessati.
La legge infatti, premessa all'art. 1 la nozione di dato personale, e definiti
gli obblighi essenziali al suo corretto trattamento, fissa i diritti
dell'interessato (art. 11 e ss, ma in particolare art. 13). Quindi all'art. 29
stabilisce che i predetti diritti di cui all'art. 13 possono essere fatti valere
tanto con ricorso al Garante quanto, alternativamente, alla magistratura
ordinaria. Nel caso in cui l'intervento del Garante si dispiega a seguito di
istanza da parte di un interessato con la quale si chieda di far valere uno dei
diritti di cui all'art. 13 citato, l'accertamento del fondamento della pretesa
di protezione avviene in contraddittorio con il controinteressato, ed il
procedimento prevede anche taluni poteri di natura istruttoria in capo al
Garante. Il Provvedimento che pronuncia sulla istanza, infine, può essere
impugnato in unico grado di merito, davanti al Tribunale Ordinario.
Nel caso in cui l'attività del Garante si dispiega di ufficio, ovvero dà
luogo, ai sensi della legge I del n. 1 dell'art. 31, ad un divieto di
trattamento o di una modalità di trattamento dati, in quanto ritenuti
contrastanti con i principi e gli obblighi introdotti dalla legge stessa, il
provvedimento del Garante è impugnabile davanti al Giudice Ordinario
analogamente a quello emesso da impulso di parte benché senza il previo
contraddittorio, (art. 31 n. 4 e 29 nn. 6 e 7).
Si ha dunque che solo la domanda con la quale si intende far valere un diritto,
alternativo alla azione giudiziaria, apre il particolare procedimento, in
contraddittorio regolato dall'art. 29 nn. 2 e ss. Ritiene pertanto la sentenza
impugnata che in detta ipotesi il Garante non è legittimato a partecipare al
giudizio di opposizione al suo provvedimento, al quale dunque dovrebbero
partecipare solo le parti che hanno dato luogo al contraddittorio nella fase
svolta innanzi a detta Autorità. Ciò in quanto detto procedimento determina
una natura paragiurisdizionale, almeno in tale fase, sembra di capire, della
Autorità in questione.
2b. Osserva ancora il collegio che non sembrano decisive a sostenere la
conclusione, testè nuovamente riassunta del giudice del merito, talune
preliminari argomentazioni che la sentenza espone.
Non sembra anzitutto che debbano essere considerate in via di principio
irrilevanti le disposizioni che riguardano la impugnativa giudiziaria degli atti
delle altre Autorità Indipendenti e la posizione processuale conseguente delle
medesime. È vero, come la dottrina dominante ha messo in luce che il cosiddetto
carattere monistico delle autorità suddette dovuto, alla circostanza storica
che ciascuna di esse ha origine nella considerazione di uno specifico interesse
pubblico le rende ciascuna sui generis. Tuttavia non è esatto sostenere che è
proprio la specificità del Garante della Protezione dei dati, ovvero la sua
funzionalizzazione alla tutela di diritti della persona, a dare luogo perciò
stesso ad una posizione di giudice di conflitti intersoggettivi dispiegata
all'interno di un processo di tipo giudiziario.
Infatti situazione sicuramente comparabile, ovvero la attribuzione ad Autorità
di poteri decisori in materia di diritti soggettivi di rango costituzionale, si
riscontra, significativamente, a proposito della Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato cui è affidata la tutela della struttura
concorrenziale del mercato, da esercitarsi in armonia (cfr art. 1 nn. 1 e 4) con
l'art. 41 cost. e con i principi comunitari. Essa per l'appunto si occupa
dell'esercizio del diritto soggettivo di intrapresa verificandone la
compatibilità con l'interesse pubblico conservazione della struttura
concorrenziale del mercato. Il suo atto è soggetto al controllo del giudice,
all'interno di un giudizio al quale essa partecipa. Il che dimostra che non è
affatto sconosciuto al sistema delle Autorità Indipendenti, per quanto possano
essere tra loro diverse, la attribuzione di un potere decisorio su diritti
soggettivi veri e propri, basato cioè sulla identificazione di posizioni
giuridiche tutelate e non di valutazione semplicemente discrezionali circa la
sussistenza di un interesse pubblico, e pur tuttavia la soggezione dei
conseguenti atti ad un controllo giudiziario, rispetto al quale il soggetto
pubblico interloquisce in modo formale.
Parimenti non si può ritenere che la affermazione della natura amministrativa
del procedimento in questione e pertanto quella del Garante, porterebbe alla
riduzione della fase di merito giudiziario ad un solo grado. Tale effetto non
dipende affatto dalla suddetta premessa, né è sconosciuto al nostro
ordinamento, ed è pacificamente legittimo costituzionalmente. Il doppio grado
di merito, come è noto, non trova una previsione costituzionale tant'è che la
unicità costituisce un dato presente nel sistema processuale, funzionale ad
esigente di efficienza.
Il problema che ne occupa dunque è stabilire se, come il Tribunale di Roma ha
ritenuto, il Garante della Protezione dei Dati Personali che adopera il
procedimento di cui all'art. 29 della legge n. 675 cpc nn. 2/5, è perciò
stesso per la terzietà che conseguirebbe al perseguimento di un interesse
pubblico del tutto analogo a quello che persegue il giudice nel processo,
assimilabile ad un giudice di primo grado che, come si legge in sentenza, per
l'appunto non persegue interessi “propri”. Con la conseguenza che in
considerazione di tale estraneità agli interessi in gioco non sarebbe
legittimato a partecipare al giudizio successivo, recte di secondo grado.
Ritiene il collegio che la risposta a tale quesito debba essere negativa
derivando essa da considerazioni in ordine generale che spettano alla Corte per
la sua funzione nomofilattica.
2c. L'ordinamento anzitutto non conosce un tertium genus tra amministrazione e
giurisdizione, alle quali la Costituzione riserva rispettivamente, per
distinguerne e disciplinare le attività, gli artt. 111 e 97.
Non vi è nel sistema costituzionale una figura di paragiurisdizionalità a se
stante, distinta dalle due predette, ma piuttosto con l'uso di tale termine
descrittivo si suole diffusamente indicare organi pubblici dotati di poteri la
cui collocazione ha suscitato dubbi.
Va altresì osservato che parte della dottrina nella immediatezza del sorgere
nel paese del fenomeno delle Autorità Indipendenti, e la stessa sentenza
impugnata, fondano la suddetta paragiurisdizionalità e sollevano i dubbi
relativi al rapporto di siffatti soggetti pubblici con il giudice, sul connotato
della terzietà. Nozione che solo di recente la Costituzione ha adottato in modo
espresso nel testo novellato dell'art. 111, ma che da tempo è compresa nel
lessico giuridico. Con essa si indica specificamente un carattere del giudice,
che affianca quello ulteriore e diverso della imparzialità, costituito dal suo
distacco, dal suo essere altro, rispetto agli interessi in conflitto.
Si tratta dunque di stabilire se nel caso della Autorità in questione si possa
parlare di terzietà, almeno nel senso che tale carattere basti a stabilire una
natura assimilabile a quella giudiziaria e giustifichi la esclusione del
soggetto pubblico così caratterizzato dal giudizio di impugnazione di un suo
provvedimento.
Ciò premesso va osservato che l'art. 102 della Costituzione stabilisce che la
funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e
regolati dalle norme sull'ordinamento giudiziario. Quindi al secondo comma vieta
l'istituzione di giudizi speciali e straordinari.
È noto, provenendo dalla più accreditata dottrina cui il collegio aderisce,
che non si istituisce un giudice speciale solo con la attribuzione ad organo
pubblico di un procedimento speciale. È noto anche, ed il collegio condivide
anche questa impostazione, che si considera giudice quel soggetto pubblico che
esercitando quel tipico procedimento che è il processo giudiziario dà luogo ad
una decisione su diritti suscettibili di assurgere alla definitività del
giudicato, al di fuori di qualunque altro controllo da parte di altro e diverso
organo o potere dello Stato.
Non è dunque decisiva la considerazione dell'oggetto del decidere, giacché
anche alle pubbliche amministrazioni è dato di provvedere su diritti in forma
che la dottrina definisce giustiziali, e parimenti non è decisiva la
considerazione dell'interesse pubblico costituente il riferimento fondamentale
del giudice, perché in via di principio la P.A. provvede per l'appunto in
considerazione di un interesse pubblico generale, la cui forza talvolta attenua
la stessa protezione della posizione soggettiva, che degrada ad interesse
legittimo.
Quanto alla struttura particolare del procedimento seguito dall'organo va
osservato che a partire della legge n. 241 del 1990 l'ordinamento giuridico ha
impresso alla attività della P.A. una svolta decisiva, attenuando
progressivamente la storica caratterizzazione autoritativa del procedimento che
sfocia in un provvedimento, per favorire il più ampio grado di partecipazione
del soggetto interessato alla formazione del medesimo. Ciò talvolta a mezzo di
un vero e proprio contraddittorio, analogo per forza di cause, a quello
Giudiziario che ne costituisce il modello, in coerenza con una lettura oramai
dominante dell'art. 97 della Costituzione e dunque delle finalità di buon
andamento e di imparzialità della amministrazione.
È noto infatti, come afferma la migliore dottrina, che tra le funzioni del
procedimento amministrativo vi è quella di far emergere con chiarezza il punto
di contrasto tra il privato o la PA, cosicché anche il Controllo giudiziario
eventuale possa risultare perspicuo.
In tale ottica pertanto la diffusa tendenza alla introduzione nel procedimento
amministrativo di momenti di partecipazione effettiva da parte degli interessati
al suo esito che consentono alla PA di apprezzare tutti gli interessi in gioco,
fa sì che l'uso di tali tecniche non significhi abbandono del procedimento in
favore del processo. Ma piuttosto che l'obbligo di imparzialità il quale
richiede nella applicazione della legge la consapevolezza di tutta le posizioni
tutelate ancorché spettanti al soggetto sottoposto alla autoritarietà del
provvedimento da emanare viene realizzato anzitutto con l'articolazione del
procedimento. In questo senso dire che la PA, ovvero una particolare P.A. è
terza, vuol dire che essa ancorché provveda a soddisfare l'interesse pubblico
di cui è esponente, qualificando con gli effetti dell'atto amministrativo
posizioni di parti anche contrapposte e da essa considerate in contraddittorio,
fa uso del principio di imparzialità.
Risulta pertanto deciso, in adesione alla dominante dottrina, ad escludere la
natura giurisdizionale, o paragiurisdizionale, se con tale termine si intende
richiamare la predetta fonte giudiziaria dal provvedimento, la sottoposizione
della decisione dell'organo pubblico, comunque adottata al vaglio di un giudice
nei termini della domanda introduttiva del giudizio di controllo. Giacché essa
fa desumere che il potere di attuare la legge a tali organi affidato non è
comunque definitivo.
2d. Quanto alla Autorità in questione risulta altresì decisiva, e confermativa
delle espresse, conclusioni la deduzione esegetica che si trae e dall'art. 29,
comma 7, della legge n. 675 del 1996, laddove si prevede che il Tribunale adito
in opposizione alla delibera del Garante provvede «anche in deroga al divieto
di cui all'art. 4 della legge n. 2248 del 1865 all. E». È infatti evidente che
la deroga non avrebbe senso, nella mens legis, se non sul presupposto della
natura amministrativa dell'organo e del suo procedimento, al quale la legge,
proprio in considerazione della fragilità dei diritti della persona, toglie la
protezione dalla intrusione del AGO nella attività amministrativa, altrimenti
spettante.
2e. Da tutto ciò deriva a parere del collegio che il ricorso al Giudice
ordinario in opposizione al provvedimento del Garante non può essere inteso che
come primo rimedio; giurisdizionale a disposizione del soggetto che si pretende
leso dall'atto del Garante. Il Garante partecipa al giudizio di impugnativa di
un suo atto quale sia stato il procedimento che lo ha preceduto per far valere
davanti al giudice lo stesso interesse pubblico in funzione del quale essa è
predisposto, ed in tale attività resta legato all'obbligo di imparzialità
proprio perché l'interesse pubblico suddetto non gli è estraneo.
Il motivo è fondato.
3. Da tale fondamento discende che la sentenza impugnata, che ha pronunciato
senza dar luogo. al dovuto contraddittorio, deve, accogliendosi il ricorso
principale, essere cassata con rinvio ad altro giudice del merito per l'esame,
in contraddittorio con l'Autorità Garante del trattamento dei dati, della
questione riguardante la sottoponibilità della perizia medica di cui è causa
al regime previsto dalla legge n. 675 del 1996, che resta pertanto assorbita.
Parimenti assorbito risulta il ricorso incidentale di Assitalia che presuppone
il rigetto del predetto motivo. Il Giudice di rinvio provvederà anche per le
spese di questa fase.
P.Q.M.
La Corte riunisce i ricorsi. Dichiara inammissibile il ricorso incidentale dello Armonia. Accoglie il primo motivo del ricorso principale e dichiara assorbito il secondo. Dichiara assorbito il ricorso incidentale di Assitalia. Cassa la sentenza impugnata e rinvia.